欧州では、1996年にフィンランドで初めてインターネット賭博が認められ、施行されたことがネット賭博の嚆矢になった。その後、インターネット賭博は欧州市場にて飛躍的な発展を遂げ、2008年レベルでは、欧州全賭博売り上げの7％、約65億€を占め、これが2012年には110億€まで発展したとみられている（出所：European Gaming & Betting） 。一方、EU域内では、インターネット賭博を規制する共通の規範はなく、インターネット賭博も他の賭博種と同様に、各国毎の規制がなされることが原則になる。当初は多くの国においてオンラインによる賭博提供は禁止の対象でもあったが、段階的、部分的に認められるようになり、2010年現在では、13の国が何らかの形でインターネット賭博を認めており、更に6つの国では規制を緩和し、認める方針を示唆している。この結果、禁止を標榜している国はほんの僅かでしかない。もっとも認めている国でも、自由な競争、自由な供給を認めているわけではなく、公共秩序を維持するために、一定の供給規制を採用している国が過半で、国営企業や一部企業のみが国内の地域独占を得て、オンライン賭博を提供する場合が多かった。欧州では、この地域独占が必要か否かに関しては様々な議論が起こった。加盟国の内一部の国は、独占的な賭博市場から得られる収益を（他国に渡さないために）国内的に占有しているだけで、賭博行為も単なる商業的経済活動に過ぎず、自由なサービス取引の対象にすべきで、独占行為は欧州法違反ではないのかとする主張である。この結果、様々な賭博事業者や民間組織が、欧州委員会と欧州裁判所に提訴することになった。

　EU域内において、賭博行為は各国の公序良俗に係わる問題となるため、EUの共通的な規制の対象にすることは極めてセンシテイブな課題なってしまう。一方、インターネット賭博は、国境を跨がり供給されるため、国毎の規制が存在する環境を崩すことにつながり、EU域内においてなんらかの制度的環境の調和が必要と長年議論がされてきたのだが、必ずしも意見の一致をみているわけではない。欧州委員会も汎欧州的な意味で、賭博行為に関する加盟国の法律を調和する考えは当面無いことを主張している。欧州裁判所における判例は、段階的に、一定の規範の枠組みをこの問題につき提供しつつあるが、必ずしも全てが明確になっているわけではない。既に示された判例によると、欧州裁判所は域内移動の自由（欧州条約49条）は賭博サービスにも適用されるとしている。但し、欧州裁判所は、賭博行為は、倫理的、宗教的、文化的側面をも引きずっており、不正・いかさまという犯罪を引き起こすリスクは高く、個人および社会に危害を及ぼすことがある点を指摘し、消費者を保護し、公共秩序を維持（犯罪・不正行為防止）し、かつ賭博行為が民間利益の源泉となることを防止する目的をもつならば、（自由な賭博サービスに対する）加盟国による制限は正当化されるとした。但し、「かかる制限は矛盾なく、組織的になされるべきであり、非差別的でかつ本来の目的を達成するために必要となることを越えてなされるべきではない」としている。

　一方、欧州委員会は、2006年から2008年の間に、特定のネット賭博行為を独占的に一国内で認めつつ、売上増大や税収増を企図するプロモーションを商業的に担っている域内の国々に対し、上記欧州裁判所での判例を根拠とし、是正勧告、制度改革勧告を実施した。市場独占が商業的行為として行われているならば、消費者保護も公共秩序もへったくれもないわけで、単純なビジネスに過ぎなくなる。これが事実ならば、独占を廃し、国内市場を開放し、より競争的な市場にすることが適切という論拠になる。欧州委員会の立場は、これら制度改革要求は、国家による独占行為の存在そのものを否定しているわけではないし、かつ、賭博市場の一般的な開放ないしは規制緩和を要求するものではないとしている。

　対象となったのはスポーツ・ベッテイングの規制緩和、独占の放棄と管理された市場の開放でもあり、これには下記背景もあった。

① 加盟国のスポーツ関連組織にとり、政府ないしは政府の許可による賭博独占収益がその活動収入の大きな要素を占めていたという事実があり、この枠組みが崩れる事に対し、スポーツ関係者より不安があった。一方、もし別途ネット賭博事業者から類似的な収益配分の仕組みがあれば、逆にスポーツ活動に対する支援資金拠出は増える可能性もあった。

② 情報手段の加速度的な発展により、スポーツ・イベントはどこでも同時に安易に映像として見られるようになり、スポーツの勝ち負けに関するベッテイングの人気は欧州域内では国を問わず極めて高くなった。何処の国の事業者がベッテイングを提供するかは実は庶民にとっては殆ど関係が無く、インターネットの利便性の良さが、庶民の人気を惹きつけているわけで、これを管理・監視の対象にし、市場を活性化し、税収を確保することが最善の選択肢でもあった。

③ スポーツ、スポーツ競技の健全性を保持することは重要で、スポーツ自体が不正やいかさまにより、操作されるようなことがあってはならないこと、オンライン・スポーツ賭博市場が増大するにすれ、腐敗や好ましくない慣行が増えるリスクがあることに対する根強い反対も存在し、厳格な規制や監視・管理の仕組みが必要とされていたという事実もあった。

　上記の結果、欧州においては、インターネットを通じたスポーツ・ベッテイングは段階的に規制が緩和され、実質的に市場が開放されつつある。

　法律の規定と実際の社会において行われている経済活動に矛盾がある場合、あるいは既存の法律間で整合性や一貫性に欠ける規定があり、現実の経済活動を説明できない場合、これを是正しようとする動きが当然のことながら生じてくる。但し、単純な話にはならないことが多い。インターネット賭博の在り方も同様で、米国では矛盾の塊の如きものとなっており、複雑な歴史的、制度的背景があるために、矛盾を抱えながらも単純な解決策は無いという状態に陥っている。一挙に、かつ単純に、連邦法としての規制緩和を図り、ネット賭博を解禁するという方向にいくのではないかという意見もあるが、事はそう単純には運びそうもない。

　連邦議会では、2011~2012年まで毎年のように、ネット賭博を連邦法レベルで規制することにより認めるという内容の法案が出されてきたが、賛成の多数派を構成することはできず、民主・共和両党の合意形成には至っていない。2011~2012年の第112連邦議会で提出された法案には下記等があるが、いずれも失敗している。

＊法案HR2366号（Joe Barton議員提出法案、共和党、テキサス州）：

「インターネット賭博禁止、消費者保護、UIGEA強化法（案）」　“Internet Gambling Prohibition, Poker Consumer Protection & Strengthening UIGEA of 2011”。連邦商務省がライセンスを付与できる有適格主体（州政府や部族政府等）を指定し、これら主体がネット賭博をライセンスにより認める仕組みを創設、州政府間での相互認証を認めるという考えになる。かつ連邦政府としてはインターネット・ポーカー監視機構(Office of internet poker oversight)を設立し、総合調整と監視を担うという案になる。考えとしてはUIGEA法を廃止せず、より効果的な規制にするよう是正しつつ、一部ネット・ポーカーのみは州政府等の許諾により認めるという内容でもあった。

＊法案HR2230号（Jim McDermott議員提出法案、民主党、デラウエア州）：

 「インターネット賭博規制・税執行法（案）」”Internet Gambling Regulation & Tax Enforcement Act”。 

内国歳入法の規定を変え、インターネット賭博を認めることにより連邦政府として預託金の2%を徴収、財務長官にその他税の徴収等の権限を付与し、税の使途等も規定する内容で、州政府によるネット賭博ライセンス付与を前提とし、連邦政府がこれに関与し、税を徴収するという内容であった。

＊ 法案HR1174号（John Campbell議員提出法案、共和党、カリフォルニア州） ：

「インターネット賭博規制、消費者保護・執行法(案)」 “Internet Gambling Regulation, Consumer Protection and Enforcement Act”。

連邦法でネット賭博許諾ライセンスプログラムを設け、連邦政府財務長官に権限を委ね、連邦政府自らが規制者、監督者になるという法案で、ライセンス付与の詳細条件を規定する内容であった。

　上記の他にも過去類似的な法案を継続的に提出してきたHarry Reid議員(民主党、ネバダ州）がKyl議員（共和党、アリゾナ州）と共同で2012年に法案を提出するという動きもあったが、様々な反対に合い、失敗し、法案は上程されていない。尚、2012年の連邦議会では、宗教団体National Association of Evangelicals並びに Southern Baptist Convention等)が反対勢力として登場し、ネット賭博立法化に強烈に反対する政治的なオルグを実施したという経緯もある。政治と共に様々な宗教団体や民間団体の反対運動がありうるということになり、この意味でも単純ではなさそうである。

　連邦法でネット賭博を規定することに対する反論は、本来賭博行為の許諾は州政府の専権であって、連邦政府が関与する事項ではないとする根強い連邦政府と州政府との権限の在り方に関する議論になる。過剰な連邦政府の介入は州政府の権利への浸食とみなされるわけで、必ずしも好ましいものとはみなされていない。かつ、本来州政府が取得すべき税収が結局連邦政府の財源になってしまうのではないかという懸念も存在するようだ。勿論インターネットによる賭博行為は州境を越える概念でもあるため、例外中の例外ということなのであろうが、強力な主張になりきれていない。現状のままだと、連邦法上は曖昧な状態が継続し、州法ではそれこそ数十の異なった州法が生まれ、整合性と一貫性のない法制度になってしまうことは間違いない。

　摩擦の少ないインターネット・ポーカーやスポーツ・ブッキングの世界では、今後とも様々な州において限定的にインターネットによる賭博提供が認められる趨勢にある。米国における現状は明らかに、連邦政府による何等かの行動ではなく、州政府による独自の規制、部分的許諾の方向に一挙に向かいつつあるといえる。この結果、連邦議会レベルでの法案構築の試みはほぼ全てが失敗し、急速にモメンタムを失いつつある。

　では実際のインターネット・ポーカーは米国内でどのようにスタートしたのであろうか。最初のポーカーサイトはUltimate Pokerになり2013年5月1日よりネバダ州内の住民を対象としてネバダ州で開設された。サイトはultimatepoker.comとなる。アクセスして、ソフトウエアをダウンロードし、登録して、資金を預託することにより遊べるが、実際に遊ぶためには、ネバダ州在住のコンピューターのIPアドレスからしかアクセスできない仕掛けになっている。同社は米国のカジノ事業者であるStation Casinoが57%の株式を所有、2011年10月にはカルフォルニアのソフトウエア会社を買収し、自前の技術を保持し、2012年10月にライセンスを取得、2013年4月にネバダ州規制当局の許可を得て、5月以降、リアル・マネーでのネットポーカーサイトを開設している。自前の技術を持っていたことが、早期の立ち上げに成功した理由である。実際の仕組みは下記の様である。

① 提供するゲームは、テクサスホールデム・ポーカーだが、Single Table Cash Game, Sit & Go Event, Multi-Table Tournament等、キャッシュ・ゲームからトーナメント迄各種の異なった遊び方を提供しており、本格的なインターネット・ポーカー・サイトになる。

② 対象となる顧客はネバダ州内に居住する住民で、勘定を設け、登録する成人（登録の為の条件や確認等は規制によりかなり厳格な手順を経る）

③ バイ・イン（所謂参加費）は数セントから100㌦まで各種。

④ 顧客は、まず勘定を開設し、クレジットカード等の手法を用い、一定金額をこの勘定に預託し、ここからチップを引き出して、遊ぶことになる。州外にいる顧客は、ネバダ州に出かける前に勘定を開設し、預託することは可能である（但し、州外からはゲーム自体にはアクセスできない）。サイト開設後72時間内に、20ヶ国、数千人が登録し、勘定をもったとのことが、現実にはネバダ州に来なければ、サイトにはアクセスできない。

⑤ 預託の手法は小切手（郵送ないしは電子処理）、送金、既存のStation Casino施設での支払いとあり、クレジットカードや電子マネーを対象としていない。

⑥ 勝った場合の勝ち分はなんとネバダ州に16ヶ所あるStation Casinoのカジノ施設まで出向くことにより、ここでキャッシュアウト（現金化）できるという若干わずらわしい手法を採用している。

　ネバダ州規制当局は、現状はまだベータテストの試験段階として、30日間実際の運営状況を監視し、公聴会を開催、利害関係者意見をも聴取した上で、規則の在り方等も修正を加えうることを表明している。うまく軌道に乗れば、おそらく2013年後半には、かなりの数のサイトがネバダ州内のサイバー空間に立ち上がることになりそうだが、対象顧客は州内の一般顧客であってVIP顧客ではない。如何に沢山の顧客をサイトに集客できるかがビジネスの要点になるのであろう。但し、ネバダ州市場だけでは、市場は小さすぎ、おそらく複数の州が相互認証することにより、段階的に市場をプール化して、拡大していくことになると想定される。尚、ネバダ州の規則自体は、ライセンス付与に関しては地上設置型カジノの場合と同様の手順を必要とし、サーバーやシステムの認証、検査・監査手順や、顧客登録の要件等を詳細に規定するが、運営行為自体をがんじがらめに管理するという考え方ではなく、事業者に裁量の余地を委ねているのが特色になる（この点、欧州のようにオンラインで全ての行為を記録し、規制・監視する等の厳格な手段は一切考慮されていない。果たして米国流の考えで廉潔性を確実に担保できるかに関しては、今後の検証が必要であろう）。

　一方、ニュー・ジャージー州でも、着々と準備が進められている模様だ。州ゲーミング執行局（DGE）が今後詳細規則を制定することになるのであろうが、ネバダ州との違いは、明確にインターネット・ポーカーのみならず、あらゆるゲーム種をオンライン賭博の対象とするという前提を取っていることにある。州ゲーミング執行局は、オンライン規制を創出するために職員25名を増加、規則案起案、実施テスト等のためのカジノシステムに関するコンサルタントの起用等を実施し、今後規則の制定、事業者提案のシステム等の検証に入ると想定されている。現状の予定では、2013年11月26日までには運営を開始できるような準備と手配が進められている。

　勿論、もし連邦議会がオンライン賭博に関する何等かの連邦法の枠組みを制定することになれば、理論的には連邦法が州法を凌駕することになると共に、上記実際に行われつつある州法の規定も何等かの調整をせざるを得ない状況も将来的にはありうる。但し、2012年までの連邦議会の動きは鈍く、州政府の動きが先行する状態が当面継続すると想定されている。

　オンライン・ポーカーを巡る2011年以降の米国各州の主な動きはめまぐるしいが下記になる。

① ネバダ州では、2011年州議会で州内に限りオンライン・ポーカーの免許を付与する規則をネバダ州ゲーミング委員会が定めることができる法案を議決、同委員会は2011年12月に包括的な規則改定を公表、既存の制度的枠組みを改定し、州内でオンライン賭博運営に関するライセンスを付与する基本的枠組みを定めた。この結果、2012年夏にまず、8事業者に対し、州内でのインターネット・ポーカー（Online Intrastate Poker）ライセンス付与を決定し、同年10月には更に3事業者を追加し、2013年3月時点では20社にライセンスを付与している。各社提案による技術的側面や規制の詳細側面が規定されつつあり、2013年5月から試験的に米国発のインターネット・ポーカー・サイトが実現した（州内住民しかアクセスできないサイトになる）。尚、制度としては「双方向的ゲーミングに関する規則5A号」となり、ゲーム種をポーカーに限定しているわけではないが、当面は、ポーカーに限定するという政策的意志になる。税率は事業者の粗収益に対し、6.7%である。また、ライセンス料は50万㌦、申請費用15万㌦～100万㌦、ライセンス更新費用25万㌦とかなりの高額である。尚2013年3月に再度制度改定が行われ（法案AB-144号）、他州でネット賭博が制度的に認められている場合、州際間の協定により、ライセンス事業者が二つの州の顧客に対してもサービスを提供できるようになった。

② デラウエア州では、議会が2012年6月に法案HB333号を可決した。これは、州政府のエージェンシーであるDelaware Lotteryが規制者となり、州内においてインターネットによるテーブル・ゲーム、ビデオ・ロッテリー、ポーカー等の提供を可能にする仕組みの法律になる。実際のサイトは三つの競馬場併設型カジノ（レイシーノ）が共通の技術プラットフォームを通じて運営することになる。即ち、既存の制度的枠組みと既存のライセンス付与主体を活用し、この枠組みの中でのみ、インターネットカジノを自州の州民に限り提供するとう仕組みである。運営細則が制定され、技術提供主体も選定されて、2013年中葉には運営開始がなされる予定となっている。

③ ニュー・ジャージー州でも紆余曲折の結果2013年3月に法案を可決、知事が著名し、ネット賭博を認める制度的枠組みが実現した。考え方としてはニュー・ジャージー州に存在し、ライセンスを保持する既存の陸上カジノ事業者に追加的ライセンスを付与し、オンライン・カジノを認める内容になる。10年間の時限立法であり、継続する場合には再度議会の同意取得が必要である。税率は粗収益に対し15%（陸上カジノ施設は8%）、サーバー等の機械システムは全て同州のアトランチック市内の既存のカジノ施設内に設置し、他の州で類似的にオンライン・カジノが認知された場合、相互認知契約に基づき当該州の顧客がニュー・ジャージー州のオンライン・カジノに賭けることができる。ネバダ州では、オンライン・ポーカーのみであったが、ニュー・ジャージー州では、特段制約を設けておらず、通常の陸上カジノ施設と同じゲームが許諾の対象になっている。

④ イリノイ州では、制度改定の話はある程度進んだが、連邦政府の動向を睨み、議会での議論は、現状は保留となっている。また、カリフォルニア州、ワシントンDC, アイオワ州、マサチュセッツ州、ペンシルベニア州でもインターネット・ポーカーを認める法案が上程されたが、これらの州では否決され、制度的枠組みはまだ実現するに至っていない。但し、これらの州でも継続的に法案を上程する動きが存在し、この動きは止められず、時間の問題で様々な州に伝播することになると想定されている。

　一部先行する州から始まったこのインターネット賭博を認めるという動きは、今後増えこそすれ、止まることはなさそうである。一方この動きに対し、連邦司法省は何等かの動きを示しているわけではなく沈黙を守っている。今後この動きが加速する場合、各州にバラバラの法制度ができ、ネット市場がこれら州ごとに分断されるという整合性のないシステムがうまれてしまうことを懸念する声も強い。反対の声は強いが、これが連邦法により整合性のある統一的な制度を設けるべきとの主張にもなっている。この動きは2011～2012年に存在したが、連邦議会レベルでは強い支持を得られていない。

　一方、民間の任意団体、賭博関連業界団体、州議会では、インターネットを用いたポーカーを制度的に認めようとする主張が声高に叫ばれ、日増しに強まりつつある。インターネット賭博は禁止とする連邦法上の制度的枠組みは上記の通り、その一部が現実として崩れることは明白で、時間の問題で現実と制度との矛盾を整合性のあるものに改定する必要性が増しているといえる。

　さて、UIGEA（「違法インターネット賭博執行法」）制定後ほぼ7年が経過したが、現状の米国はどうなっているのであろうか。米国民のインターネット賭博志向、特にインターネット・ポーカーに対する志向はかなり根強く、UIGEA法制定に拘わらず、米国人によるインターネット賭博参加者は増えてこそすれ、減っていなさそうである。法制定後は、一端市場は縮小したが、何のことは無い、元に戻りつつある。制度の枠組み自体に一貫性と整合性が無く、法の執行も完璧にはできないために、国民の自由な行動を規制できない状態が生まれてしまった。この意味では極めて不安定だが、米国内において、ネット賭博は隠れた市場を構成してしまっている。2003年から2010年の間に、約1,000万人以上の米国人がオンライン賭博に参加し、300億㌦を消費したという調査データもある（出所：H2 Gambling Capital, National Survey Report 2012）。

　但し、2011年以降、大きな変化が生じつつある。2011年には連邦政府・司法省（刑事局）によりUIGEA法違反を根拠とした大きな摘発があった。一方、同年末には一部インターネット賭博を論理的に認めうる法的根拠を司法省・法制局が出す等混乱した状況にある。この概要は下記になる。

① 連邦政府・司法省、FBIは継続的に、かつ散発的にインターネット賭博行為を摘発し、関連する事業者幹部を逮捕するという形で法の執行を厳格に行ってきた。2011年4月15日、ニューヨーク大陪審は米国に在住していた（海外に拠点を持つ）インターネット・ポーカー大手事業者3社（Poker Star, Full-tilt Poker及びCereus～Absolut Poker/Ultimatebet～)の創設者・経営者を、UIGEA法違反、銀行詐欺、マネー・ロンダリング、違法賭博業法違反等の罪状により一斉逮捕・起訴し、サイトをブロックし、76の銀行口座を凍結、資産を差し押さえるという強硬手段に出た。これら企業は、インターネット・ポーカーは技量のゲームで賭博ではないとする解釈のもとに米国民を対象に堂々とビジネスを展開していたのだが、司法省はこの大手事業者を一挙に摘発したわけである。市場はこれに敏感に反応、短期間の間に縮小し（これら3社で世界のインターネット・ポーカー市場の6割を占めていたが、事件後は26～40%へと激減）、その他の事業者も米国市場からの撤退を表明したり、米国顧客との取引を凍結したりして、大きな混乱を招くことになった。

② 上記事件の経営者に対する民事訴訟は継続しているが、企業に対する刑事訴訟は2012年7月に連邦政府・司法省とこれら企業との間で和解が合意され、全ての米国資産の没収に関する合意、$731Mの和解金支払いが実現することになった（2013年3月、精算人が連邦政府により指名され、これらの一部は、預託金を拠出し、損害を被った顧客被害者に弁済されることになっている）。

③ これら大手企業は上記事件を契機として、実質的に米国から撤退することになったが、一方では、オフショアの規制が緩い国、あるいは規制が実質的に無い国々から、異なった無数の事業者が輩出するに至り、現状では米国民に対し、300以上の運営事業者により、1,000以上のウエッブ・サイトから賭博行為が提供されるようになっているという事実がある。これは、提供主体が変わっただけで、サイバー世界での実質的なサービスの提供は継続され、米国民がこの市場への参加を諦めたわけではないことを意味した。これでは、法の執行はうまくいっていないことになる。

④ 一方、2011年12月の連邦司法省の「有線法」適用解釈を契機とし、様々な米国の州において、顧客を州内に限るインターネット・ポーカーを認める制度を創出する動きが進みつつある。一部の州は既に制度的枠組みを創出する法案を州議会で可決し、（連邦政府が反論・提訴しないという前提だが）、インターネット・ポーカーを主催する民間事業者に対し、ライセンス付与を実施しつつある。ニュー・ジャージー州でも既存のライセンスを取得しているカジノ事業者を対象とし、自州の顧客のみを顧客とするネット賭博を認める法案が2013年3月に可決したが、何と一旦米国を撤退したはずのPoker Starの親会社（マン島のRational Group）は、売りにでていた同州アトランチック市のカジノ事業者（Atlantic Club Casino Hotel、従前のAtlantic City Hilton）を所有者たる投資企業のColony Capitalから買収する意向を同州カジノ管理委員会に届け出ており、ネット賭博事業者が陸上カジノを買収し、これをもとに米国でネット賭博へ再参入するという展開になりつつある。これに対し、陸上カジノ事業者の業界団体であるAGA(米国ゲーミング協会)は、上記買収申請を審査していたカジノ管理委員会に対し、Poker Starは過去の米国内の行動よりして廉潔性に欠け、買収を認めるべきではないとする反対の法廷陳述書を提出し、事態を混迷化させてしまった。陸上カジノ業界は一斉に反対の声を上げたのだが、審査は2013年8月までかかるとされ、買収が実現するか否か、既に暗雲が立ち込めている。かつ、買収交渉自体も暗礁に乗り上げたとする情報もあり、事は単純ではなくなってしまった。

　かかる米国内の動きを制度も現実も「混乱の極み」と評する意見もあるのだが、時代が変わりつつある節目の混乱でもあるのだろう。

　米国では1961年に制定された連邦「有線法」の規定が連邦司法省により広く解釈され、これがあらゆるインターネット賭博を禁止し、取り締まる制度上の根拠とされてきた。この有線法とはもちろんインターネット等が無い時代の法律で「スポーツ・イベント、競技に関する賭け事、賭博行為に関し、州際間で有線施設を用いて当該賭博行為に関する情報伝達をする者を処罰する」という半世紀前の法律規定である。州法で規定する競馬等のスポーツ・競技賭博に関し、電話・電報等の手段を用いて他州から賭け行為を促し、顧客を横取りすること等を禁止することが本来の目的でもあった。当時は犯罪組織がかかる行為に関与していたという議会証言がある。米国では賭博法制を認めるか否かは連邦政府ではなく、原則州政府の管轄になり、連邦法上の規定は例外的なのだが、この古色蒼然とした曖昧な連邦法の規定が拡大解釈され、サイバー世界におけるインターネット賭博を取り締まる根拠として主張されてきたわけである。A地点とB地点との間で情報伝達をする電話、電報等の施設が有線施設ということなのだが、電線等必要もないインターネットも所詮情報伝達の手段ではないかというかなり一方的な解釈になってしまう。ところが2011年12月23日、連邦司法省・法制局は、1999年にニューヨーク州及びイリノイ州から提起された法務解釈開示要請に対する見解（リーガルオピニオン）を発表、従来同省犯罪局が採用していた見解を大きく修正する立場をとることになった（2011年9月20日付連邦司法省・法制局（Office of Legal Counsel）の司法長官補による同省犯罪局にあてた法律上の解釈見解書で「ロッテリー・チケットを州内の成人に販売するためにインタ-ネットを使用し、かつ当該取引処理の為に州外の事業者を起用することが連邦有線法に違反するか否かに関するイリノイ州およびニューヨーク州の質問に関する法務意見書」。但し、公表は同年12月末となった）。

　ことの発端は、イリノイ州、ニューヨーク州の政策当局がインターネットを通じて州内の顧客にロッテリー・チケットを販売することを考えたことにある。自らの州民のみを対象とし、州際間での販売をしないことを前提に、連邦法上の制約はないと判断していたのだが、ネットを通じた顧客管理情報が（州外に存在する）システム管理事業者等の関与により州際間に跨り伝達することが予想され、これが連邦有線法に抵触するか否か、そもそもインターネットによるロッテリー・チケット販売は、連邦法上の規制の対象になるか否かを両州が連邦司法省に見解を求めたことにある。連邦司法長官補による司法省犯罪局に対する書面による見解は、同省・犯罪局が従来とってきた有線法の解釈を大きく変えるものとなった。

　即ち、

① 連邦有線法の当該規定は、あくまでもスポーツ・イベントないしはその他の競技に関する賭け行為のみの情報伝達を禁止するもので、その他の賭け事や賭け行為を含むものではないこと、

② 両州により提案されたロッテリーがスポーツ・イベントないしはその他の競技が含まれていない以上、連邦有線法は適用されないと共に、ロッテリー・チケットの販売が州境を超えるか否かは同じ理由により無関係で有線法の規定には抵触しないこと、

という見解である。

　この結果、顧客の対象を州内住民に限定するロッテリー・チケットを、インターネットを利用して販売することが連邦有線法に抵触しないことが明らかになると共に、これまで有線法の規定を根拠に、禁止、規制されてきたインターネット・ポーカー等その他のゲーム種も状況次第では連邦法に抵触しないと合理的に推論できることになった（連邦法に抵触しなければ、州法の権限でなんでもできるという論理になる）。もっとも、上記連邦司法省の解釈は61年連邦有線法の規定の解釈であって、より最近の連邦法となる2006年の「違法インターネット・ゲーミング執行法（UIGEA）」の規定にも同様に抵触しないのか、新たな解釈により、この二つの法律の間に矛盾が生まれないのか等に関しては一切触れていない。但し、連邦有線法では違法、だからこそ、連邦違法インターネット・ゲーミング執行法上も違法という論理が崩れたことは間違いない。もし、連邦法上、違法で無いならば、州法によりこれを制度化し、認める、あるいは州際間取引も可能になると判断し、かかる動きを取ることはこ当然の成り行きとなった。

　この事実に基づき、州レベルでは一部インターネット賭博（特に連邦政府との係争が生じ難い対象としてオンライン・ロッテリーとオンライン・ポーカー）を認める動きが加速しつつある。イリノイ州は、上記司法省の判断に基づき、2012年3月に全米で初めてオンラインによるロッテリー・チケットの販売を開始した。これを契機にして、その他の州でも、州レベルでのオンラインによる限定的な賭博行為の立法化を目指す動きが一挙に生じつつある。また、オンライン・ポーカーも理論的には可能として、様々な州政府が立法化を検討しつつあるが、2013年3月までにネバダ州、デラウエア州、ニュー・ジャージー州が立法化を実現してしまい、2013年5月よりネバダ州でインターネット・ポーカーが同州民のみに提供され始めた。この意味では、ネット賭博全面禁止とする連邦政府・司法省の立場は明らかに崩れつつあり、制度上は大きな矛盾を抱える状態になってしまっている。但し、連邦司法省はこれら動きに関し沈黙を守っており、今後の展開がどうなるかはまだ明確ではない側面もある。

　非合法インターネット賭博執行法（UIGEA）は共和党ブッシュ政権の保守的な雰囲気の中で2006年に成立した法律である。その施行細則は2010年に制定され、施行されるようになり、現在に至っている。一方、この法律は制定当初より、現在に至るまで、その実行性を疑問視する声や、具体の規則の実効性に関しても、様々な意見があり、如何に効果的に法律が執行できるか否かは法施行時点から継続的な課題となっている。

　もっとも、その後共和党から民主党に政権交代となり、この法律に反対する超党派の議員たちは、法が施行される前の時点で、この法の執行を2010年12月まで延期させるとともに、新たに、オンライン賭博を規制した上で認める法案を議会に上程しようとした（成立すれば上記法律に代替され、禁止ではなく、逆に規制の対象にして、認め、税金を徴収するという考えになる。後述する如く、この法案は審議の目途はたたず、廃案となった。2010年の法案審議途上の委員会では、UIGEAに拘わらず、米国人は2009年120億㌦の資金をオフショアのネット・サイトに預託し、1000億㌦以上の賭けをしたという発現が賛成派議員よりあった。正当に課税すれば420億㌦の税収になったという。）。この法案は、「インターネット賭博規制・消費者保護及び税執行法案」（下院法案2268号 ）（Internet Gambling Regulation and Tax Enforcement Act）と称し、議案の発案者は上院財政サービス委員会の委員長である民主党のバーニー・フランク議員並びに共和党ピーター・キング議員である。時代は、民主党、オバマ政権となり、ネット賭博を規制した上で認めるのか、あるいは現行法通り、禁止するのかに関しては米国議会でも議論は割れ、どっちにころぶのかは微妙な状況でもあった。尚、昔から、民主党リベラル派は、賭博行為は禁止ではなく、許諾し、規制の対象にすべしという風潮が強い。

　可決されなかった法案となったが、内容が類似的な様々な法案を上程する勢いも存在し、如何なる考え方かを知ることは、米国の動向を把握するには必須の要素になる。この概要は下記になる。

• 規制者としての任は連邦財務省がこれを担う。この法以上に個別の州、先住民部族が更なる制限をかけること、あるいは、ネット賭博自体を禁止する権利を保持することを前提とする。即ち、強制・義務ではなく、州の判断を尊重し、州の判断で適用除外を選択（Opt Out）できる。
• 既存の連邦、州、部族の制限に適合したライセンス制度を導入し、ネット賭博関連運営事業者、経営者、主要職員は全てライセンス取得を義務づける。ライセンス判断基準は通常のカジノと同様、厳格な内容を前提とする。
• 州政府が適用除外を選択する場合には同州の住民はネット賭博には参加できないようにすることが事業者に義務づけられる（決済口座の情報から顧客の住居を特定化し、ブロックをかける技術を想定しているものと思われる）。
• 未成年者並びに依存症患者による賭博を防止し、彼らを保護できる施策を明示することがライセンス付与の条件となる（何らかの判断基準によるフィルタリング技術の採用を想定しているものと思われる）。
• 全てのライセンス申請者は背面調査の対象となり、申請者は清廉潔癖性を立証する義務がある。ライセンスは5年となり、サーバー、システムは一定の技術標準に合致し、かつ国内に設置され、検査・監査の対象となる。また詳細運営データや勝分、収益等に関し、財務省への報告義務を課す。
• オンラインによるスポーツ・ベッテイングは禁止の対象になる。(欧州と異なるが、従来の米国の制度的枠組みを踏襲するという考えなのであろう。プロ・アマ・スポーツ団体からの反対が米国では極めて強いからである）。
• 課税に関する付帯法が存在し、全ての顧客による賭け金預託（デポジット）金額に対し2%のフィーを徴収（deposit based），全ての顧客の賭け金額に対し0.25％の税を徴収し(stake based)、毎月末政府に支払う（預託金額に対する課税と賭け金額に対する課税の総和になり、事業者の粗収益に対する課税ではない。まだゲームをしていない状況における顧客の預託金で、賭ける前提として一定率を課税する。かつ賭けた時点で今度は賭け金に一定率を課税する。尚、この預託金に対する課税は、その他の税の代替として、州政府・部族政府との間で6%を上限として追加課税し、分担することを可能とする）。
• またライセンスに関する費用等は全て事業者負担となる。

　興味深いのは、州によっては法の適用を禁止する場合、これを技術的に可能にするように特定州の住民からはアクセスできない技術的仕掛けを前提にすることや、未成年者、賭博依存症患者なども特定化する手法を考え、これを保護する技術的仕組みを前提にする、あるいはマネー・ロンダリングに関してもリスク・ベースでの対応措置を考慮するなどの手法により、一定のブロッキングやフィルターリングができうることを前提に法案が構成されていることにある。現代の技術ではある程度は可能なのであろうが、果たして完璧にできるのか、実行性がある考えといえるのかは若干の課題もあろう。但し、もし、認める法案が可決される場合には、かかる考え方になりうるという事例になる。

　インターネット賭博は米国市場をベースに発展し、欧州・アジアに展開していったのだが、米国内部では、かかるネット賭博の法律上の位置づけは当初から極めてグレーでもあった。歴代の連邦政府・司法省はその違法性を主張し、FBIと共に、一部米国系事業者あるいは外国事業者で米国に滞在中のネット賭博事業者の経営者を逮捕・摘発する動きをとってきたが、単発的な動きでもあり、完璧な法の執行がなされてきたわけではない。連邦議会においても、何らかの形で法的措置をとり、追加的規制をすることの必要性が長年にわたり議論されてきたという経緯がある。

　一方、2006年9月30日、米国下院はこのインターネット賭博を米国内において禁止する法案を採択、ブッシュ大統領が著名し、成立した（「違法インターネット賭博執行法」、Unlawful Internet Gambling Enforcement Act, 通称UIGEA。全く関係ない港湾安全法のVIII章として、会期末のごたごたの中で付け加えられたという経緯もある。31 USC Sec 5361-5367）。この法律により、①賭博業に従事している者がインターネットを通じて送金される賭け金支払をこの事実を知った上で受領することが禁止されること、②財務省並びに連邦準備銀行に対し、司法省と連携し、法律成立後270日以内にクレジット・カード発行体ならびにその他の金融仲介者に対する（一定の特定支払メカニズムを含む）規則を制定し、これら支払の受領を特定化し、支払をブロックする合理的に考慮された政策と手順を制定すること、③財務省ならびに連邦準備銀行がかかる特定化と支払ブロックが難しいと合理的に判断する場合には、一定の取引や支払メカニズムは規制の対象外になること、④連邦政府並びに州政府の関連法執行官に対し、（起訴されたか否かに拘らず）暫時的禁止命令、強制命令を含む権限を認めることが規定された。2007年10月に連邦財務省は規則案を提示、公開意見募集を経て、2008年11月12日に規則としてこれを交付している。法律上の義務者を特定金融事業者とし、一定の支払いシステムの参加者が、非合法ネット賭博に関連した取引を特定し、これをブロックし、防ぎ、禁止する方針と手順を定めることを義務づける内容である

　ネットそのものは規制できないが、ネットで賭博を行う場合、最終的な賭け金の決済に関しては必ずリアル・マネーを動かさざるを得ず、この時点で居住者国の金融仲介者が必ず介在する。この金融仲介者をしてネットを通じた賭け金に係わる支払いを特定化させ、ブロックさせるという法律上の義務を課してしまう考えになる。即ち規制の対象はネット自体ではなく、ネットを利用した決済を担う米国における金融機関や金融仲介者となる。米国に本拠を置くあらゆる金融機関、クレジット会社等金融決済に係わる主体は、別途連邦政府の認可を得た事業者でもある以上、本来の事業を守るためには、いやでもこの規定に従わざるを得なくなる。決済関係を抑えることにより一網打尽でネット賭博を排除する、あるいは抑止することを考えたわけである。もっとも、この規制が果たして効果的に機能するのかに関しては法制定前後を通じ、種々な議論があった（支払いの対象がネット・ギャンブルか否かを確認する手段・能力を金融関連事業者が保持することができるのか、どう判断できるのかという問題にも関連する）。また、もし米国民個人がオフショアに銀行勘定を持ち、これを決済に使用したならば、外国間での決済行為になり、米国法の適用は難しくなってしまうことになる。

　2009年12月30日に、米国財務長官と米国連邦準備銀行総裁は、法が要求する法順守の実施期限を合意により、半年ずらし、2010年6月1日から施行することを決定した。これは、何が違法で、違法でないか様々な解釈行為があり、金融部門に対し、曖昧かつ負担の多い規則であることより、時間をかけて準備せざるを得なかったという事情があったからである。結果、2010年6月1日に運用細則が制定され、同日から施行されたが、法制定後、施行されるまでに何と4年もかかったことになる。尚、法が施行された後、比較的短期間の間に、外国をベースに米国民にネット賭博を提供していた大手ネット・カジノ事業者は米国市場から撤退した。また、クレジット・カード支払いのブロックは普通の米国人に対しては強力な抑止効果をもたらし、短期的にはネット賭博需要自体を減少する効果をもたらした。強力な市場に対する抑止効果があったことになる。一方、大手金融機関等の金融仲介者は、違法行為を特定化する義務があり、関連しうる決済は大きく縮小化したという事実もある。表面的には、その後法の施行は順調のようであったが、実態は、海外から継続的に米国市民に対しネットによる賭博サービスを提供する事業者は雨後の竹の子のように生まれており、連邦法による禁止規定にも拘わらず、現実には米国人はネット賭博に継続的に参加している模様である。法はインターネット賭博に参加する個人を刑罰の対象にするものではないため、違法という意識が根付かないのであろう。

　尚、連邦司法省及び一部州政府はUIGEA及びその他の連邦賭博関連法を根拠とし、法施行後、単発的に関連しうる(外国)事業者で、米国内で活動していた主体等を逮捕、摘発しているが、必ずしも組織的な法の執行がなされているとも思えないのが現実である。

　アンテイグア・バルブーダはカリブ海東部にある人口僅か7万人の小国で、専ら米国人を対象とする観光や、軽課税国としてオフショア金融等に名目的に用いられている国である。勿論小国といっても国連に加盟し、かつWTOにも参加、多様な国際活動を担っている。2003年この小国が米国を相手にWTOに貿易係争を解決する為の係争小委員会（パネル）開催を要求した。実はこの国は、経済を活性化する為にインターネットを通じて賭博サービスを提供する免許制度を設けて、企業を誘致し、認可し、かかる企業が米国民に対しネットを通じた賭博サービスを提供するビジネスモデルを提供したことで有名になった。これらネット関連事業者が納める税収や経済効果は小国なりに経済全体への大きなインパクトをもたらしていた。サーバーを設置し、世界に情報発信することは何処なる国でも可能となる為、一種のニッチ市場として、低課税を武器にこのカリブ海の小国が巨大な市場たる米国を対象とし、かかる事業者を誘致・育成するビジネスモデルを構築したわけである。

　一方、米国は米国市民に対し外国からかかるサービスを提供すること自体を違法とし、一部州政府は米国に駐在していた同国サービス関連事業者（実態は米国人で、米国からアンテイグア・バルブーダの運営をコントロールしていた）を逮捕したり、同国企業の在米銀行勘定の封鎖等実際の運営を阻止したりする等様々な直接的行動にでてしまった。同国は、かかる行為はサービス提供のアクセスの平等性を担保するWTO　GATS（「貿易サービスに係わる一般協定」）に対する違反として、事案をWTOに提訴し、米国の保護主義的な措置を撤回し、同国の事業者が公正に米国において賭博関連サービスを提供できることを要求したものでもあった。背景も事情も異例中の異例、且つ又2004年3月WTOパネルはこの小国の主張を一部認める判定を下した為、一躍世界中で有名となった。その後米国は直ちに控訴し、ヒアリングを経て、2006年4月に控訴審で結審がでたのだが、曖昧な判決で米国、アンテイグア双方が勝利宣言をするに到り、単純な形では貿易係争は収拾しないという典型事例ともなった。

　なぜかかる結果になったのか。この国の政府サイトでは、なぜこの国がかかるインターネット・カジノを制度的に許諾し、これを如何に適切に管理し、規制し、最も健全なサイバーカジノを提供しているかということを縷々説明している。一方米国の賭博法制の矛盾を指摘し、ギャンブルも正当な顧客に対するサービスの提供であり、小国が米国市民に対し、公正かつ健全なギャンブル・サービスをオフショアから提供することはWTO上何ら問題ないはずで、国内法における罰則規定をもって、国外から提供されるサービス行為を排除すべきではないという趣旨になっている。単純にインターネット・カジノを認めるか否かの議論ではなく、現代社会における問題の複雑さと国際間の関係の難しさを提起したことが興味深い点になる。

　パネル裁定の内容は、法的には米国がGAT上で確約した内容の解釈論が過半になり、面白くない。留意すべき点は、パネルは一国が賭博を規制し、禁止することをその国が権利として保持する是非を判断したわけではなく、現在の米国による国境を跨るギャンブル・サービスを規制するあり方がGATSにおける条約上の米国のコミットメントと矛盾していることを指摘していることにある。即ちインターネット・カジノの是非を論じたわけではなく、GATSと米国のコミット、また現実の米国の制度のあり方を論じ、GATSにおいて米国が条文によりコミットメントをした内容からみると、対外からのサービス提供者に対し、差別を設ける米国の態度は適切ではないといっているにすぎない。勿論GATSは一国が公序良俗の観点からかかる権利を保持すること（対外規制）自体を禁止しているわけではないが、米国によるGATSにおけるコミットメントの内容自体がそもそも曖昧な規定であったという事情もあった。こうなると合理的な判断ができにくい状況になる。

　ではこれを踏まえたその後の控訴審の結果は一体どうなったのであろうか。結局、パネルの一部判断を却下し、一部判断を認めたことになり、海外インターネット事業者による一部分野への市場アクセスについては、米国はルール違反と裁定しながらも、米国がインターネット・ギャンブルに関し、公序良俗、モラルの観点から一定の規制をすることは認められるという判示となった。これに伴い、両者が勝利宣言するという奇妙な事態が生じた。この結果、この結審では米国におけるインターネット・ギャンブル規制が直ちに変ることは全く想定できず、事実その後何も起こらなかった。制度的環境は従来と同じで米国内に厳格な規制があることに何ら変化はない。もっともこの裁定の本来の価値は、GATSのサービスに係わる規定の解釈に関する係争としては最初のものであること、インターネット・カジノの是非ではなく、インターネットを用いたサービス一般に関し、一つの国際公法上の判断基準を設けたことにある。現実は、大山鳴動してネズミも一匹もでなかったというに等しい。

　米国では、インターネットを利用した賭博行為をサイバー空間で提供する行為は、1990年代後半に自然発生的に生まれ、未だ明確な制度が無いままに、米国人顧客はこのサイバー空間で提供される市場に参加しており、制度の前にまず現実があったというのが実態になる。但し、米国では伝統的に賭博行為は連邦政府ではなく、州政府による規範により認められ、かつ州際間を超える賭博行為は様々な連邦法により規制を受けてきた。インターネットはかかる既存の概念を超える考えを前提とするため、オンラインによる賭博行為の提供は米国では法律的にはもともとグレーな領域であったことになる（必ずしも合法性が担保されているわけではなく、かつ違法性の根拠も明確ではなかった）。米国内では制度的リスクがあるという事情から、インターネットを利用して賭博行為を提供する事業者は、米国ではないオフショア(専らカリブ海や中南米）の軽課税国にサーバーを設置し、これらの国々を拠点にし、サイバー世界から米国民に対し賭博行為を提供するという仕組みが1980年代から90年代にかけて定着し、段階的に市場が拡大していった。かかるインターネット賭博事業者に免許（ライセンス）を与え、自国に本拠を置かせようとするカリブ海の国々がでてきたことも、この動きを加速させることになった。

　米国連邦司法省は、これらインターネットを利用したサイバー世界からの賭博行為の提供は明らかに連邦法に違反するというスタンスを当初からとってきている。その根拠とされたのは下記の様々な既存の複数の制度的枠組みでもあった。勿論これらはその過半が、インターネットが存在する前の旧態依然とした法律であり、電話や電報等の有線による情報伝達手段を用いた州際間の違法賭博行為を律する制度上の枠組みを、インターネットにも適用できうるとした法的解釈でしかない。インターネット賭博は何かという制度上の定義もなく、何がどう禁止の対象となるかなどが極めて曖昧な状況のまま、半世紀前の法律を根拠に、違法性が連邦司法当局により主張されてきたことになる。

1. 1961年連邦「有線法」（Wire Act USC Title 18 Sec 1084）
2. 1961年連邦「旅行法」（Travel Act, USC Title 18 Sec 1952）
3. 1970年連邦「違法賭博業禁止法」（Prohibition of Illegal Gambling Business Act USC Title 18 Sec 1955）
4. 1970年連邦「組織犯罪管理法」(Organized Crime Control Act 1970, PL 91-451 89 Stat 922)
5. 2006年連邦「違法インターネット賭博執行法」(Unlawful Internet Gambling Enforcement Act, 31 USC Sec 5361-5367)

　内、連邦違法インターネット賭博執行法（UIGEA）のみは、2006年にできた連邦法となるが、やはりインターネット賭博とは何かを定義せずに、かつその違法性を新たに定義することなしに、賭博行為に直接参加する主体（胴元たる運営事業者並びに参加する顧客）ではなく、決済取引に関係する金融事業者を規制対象とし、彼らに限定的な義務を課し、インターネット賭博関連の金融取引を締め出そうとする制度である。顧客のネット賭博の支払い決済はクレジット・カードや電子マネーとなるため、米国在住の金融機関はかかるネット賭博取引に関する送金や決済を禁止するに至っている。但し、現実的には、必ずしも完璧な制度ではなく、国民のネット・カジノへの志向を全て禁止できるには至っていない。

　このほか州レベルでは、州法によりインターネット賭博を明示的に禁止する州が8つ存在する。もっともこれは、州法の規制の枠外で州外からインターネットという手段を用いて賭博行為を提供することを禁止する内容で、既存の陸上設置型カジノ等の権利と体制を保護するためのものでしかなかった。

　1997年以降、一部州政府並びに連邦政府・司法省はFBIとも連携し、上記連邦法の様々な規定を根拠とし、米国に存在している具体の（海外）事業者の摘発、経営者の逮捕、関連サイトの閉鎖、資産の没収、起訴等を執拗に実施し、法の執行を厳格に行う方針と行動をとってきた。インターネット賭博はあくまでも違法とする連邦政府・司法省の意思表示であると共に、一種の見せしめにより抑止効果を狙っている節もあった模様である。この節目が変わってきたのは2011年の司法省・法制局の見解で、従来連邦法上の違法の根拠とされてきた有線法はスポーツ・ベッテイングのみを対象とするという見解であり、これ以外のポーカーや様々なゲームは対象外とした。これが、連邦法で禁止されていないならば、州法の権限で州法によりインターネット賭博は認めることができるという解釈を生み、2012～2013年の間に、一部州ではインターネットによる賭博を認める立法措置がなされ、2013年5月よりネバダ州にて州民を対象とした一部賭博種のインターネットによる提供が開始されるという混沌とした状況となってきたのが現状である。連邦法と州法との間の根本的矛盾は明確に解決されたわけではない。現実が先行し、制度は後追いで整備されることになるのであろう。